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May
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uruguay, empresas públicas

Debate sobre gobierno de empresas públicas

“Es impensable pensar que Uruguay sea desarrollado sin empresas pública”

escribe: Marcos Oteguy

Cuando hablamos sobre empresas públicas estamos hablando sobre desarrollo. Objetivo de cualquier gobierno.
La primer afirmación es que es impensable pensar que Uruguay sea un país desarrollado sin empresas públicas, sin el rol que estas cumplen.
Cuando hablamos de los temas del desarrollo debemos tener en cuenta que las naciones que dominaron el capitalismo durante los pasados dos siglos, Gran Bretaña y Estados Unidos, “inventaron” eso de que el libre mercado y las políticas de libre comercio los llevaron al éxito.
Si se dice que el gobierno jugó un rol importante en el desarrollo de algunos países como Japón, por ejemplo, muchos argumentan que es una excepción y que la regla general es que los países que triunfaron, como Estados Unidos, Gran Bretaña, Francia o Alemania, lo hicieron a través del libre mercado.
Y no es así. Esos países justamente fueron pioneros en la protección industrial, en la intervención estatal y ahora cuando llegaron a donde están parecen haber “pateado la escalera” para que nadie más suba.
Gran Bretaña, por ejemplo, en el siglo 18 tenía las tarifas industriales más grandes del mundo, y el estado intervino de manera importante para promover el sector industrial. Desde el siglo XIX hasta los años 30, Estados Unidos tuvo las tarifas más altas y los subsidios más fuertes para proteger a sus sectores industriales. Después inventó la teoría de la protección comercial conocida como el argumento de la “industria naciente”.
Lo cierto es que esos países saben que no se desarrollaron con el libre mercado, tal como se supone. Puede que países como Hong Kong -durante el protectorado inglés, o los Países Bajos durante una etapa- hayan apostado al libre mercado para desarrollarse y hayan tenido éxito, pero son uno o dos casos contra 30 en los que Estados Unidos, Inglaterra, Suecia, Francia, Alemania, Corea, Taiwán, todos tuvieron éxito a partir de una combinación de intervencionismo estatal y empresas públicas.

Veamos el caso de Singapur. Si uno lee el Wall Street Journal o las revistas económicas, solo va a encontrar referencias a que ese país promueve el libre mercado y da la bienvenida a la inversión extranjera, pero no se dice que casi la totalidad de la tierra es de propiedad estatal, que casi 85% de las viviendas las proporciona el Estado, y 22% del PIB es generado directamente por empresas de producción estatales.

StoraEnso, la empresa finlandesa que significó la mayor inversión en Uruguay, es controlada al menos en 25% de las acciones por el gobierno finlandés. Y ejemplos como este sobran en muchos países.

Empuje modernizador

Los principales empujes modernizadores en el Uruguay vinieron de la mano de las empresas públicas.
A lo largo de cincuenta años, la política de intervención del Estado uruguayo en las actividades económicas, si bien no fue objeto de formulación expresa, siguió ciertas líneas fáciles de percibir.
Además de los puertos, cuya construcción y operación se consideraron como una prolongación de las actividades aduaneras y, por lo tanto, fueron administrados por el Estado desde una época relativamente temprana, los primeros sectores hacia donde el Estado extendió su actividad fueron: la banca, los seguros y la generación de energía.
Así el Banco de la República (BROU), que había sido creado en 1896 como una empresa mixta, pasó a control del Estado en 1903, precisamente en el año en que comienza la administración de José Batlle y Ordóñez. En 1911 el Estado creó el Banco de Seguros del Estado (BSE) y en 1912 el Banco Hipotecario (BHU). En el decenio 1910-1919 el Estado asumió el monopolio de la distribución de energía eléctrica y de las comunicaciones telefónicas a través de la extensión de los servicios de la Administración de Usinas y Teléfonos del Estado (UTE) a todo el país.

También se creó el Instituto y Estación de Pesca que más tarde se transformó en el Servicio Oceanográfico y de Pesca y en 1976 en la Industria Lobera y Pesquera del Estado (ILPE). En esa misma época se fundó el Instituto de Química Industrial, con el cometido de producir ciertos elementos básicos para la agricultura (fertilizantes e insecticidas) y la industria (ácido sulfúrico, soda cáustica). En 1928 se estableció el Frigorífico Nacional y en 1931 la Administración Nacional de Combustibles, Alcoholes y Portland (Ancap). Además de crear estas industrias el Estado nacionalizó en 1947 los ferrocarriles. En 1944 se fundó la compañía nacional de aviación, primero como empresa mixta, y luego en 1951, como íntegramente estatal.

Gobierno corporativo

El gobierno corporativo de las empresas tiene muchas definiciones, en algo coinciden todas y es que en el aseguramiento de la generación de valor en sus organizaciones; difieren en donde poner el foco.
Desde enfoques que el centro es el rendimiento que obtienen sus dueños, a otros enfoques que ponen el énfasis en los impactos sobre el conjunto de la sociedad, y en el cómo se logra ese rendimiento si es con transparencia, compromiso social y rendición de cuentas.
Las empresas públicas cumplen un papel estratégico en la economía y en la sociedad, por lo tanto es pertinente la discusión permanente de cómo mejorar su gestión para aumentar su generación de valor ya que esto impacta sobre la sociedad toda.
En Uruguay tienen un rol muy importante entre otras cosas porque son referentes para otros actores en el mercado que operan; son organizaciones testigos pautando lo que se puede hacer; por su rol social; porque son brazo ejecutor de diversas políticas, económicas(control de la inflación, empleo, de recaudación), o de Estado (acceso al agua potable, conectividad, etc.)

Marcos de referencia:

La reflexión a nivel nacional sobre estos temas han tomado distintos marcos de referencia: El documento de la OCDE sobre gobierno corporativo, en particular el del año 2005 que se relativo a las empresas públicas. La CAF en el año 2010, que publica los lineamientos del buen gobierno corporativo de las empresas del Estado.
El informe ROSC del Banco Mundial hace una evaluación sobre los avances en materia de gobierno corporativo en Uruguay.

¿Qué es el gobierno corporativo? Es el sistema integrado por procesos, procedimientos, normas, cultura, valores éticos mejores prácticas tendientes a asegurar y maximizar el proceso de generación de valor de una organización y el bienestar de los distintos involucrados.

En el Uruguay este debate cobra dimensión fundamentalmente a partir de la crisis financiera del año 2002 cuando se produce la liquidación de cuatro bancos privados. Demostrando a las claras profundas debilidades en materia de gobierno corporativo en las instituciones bancarias.

Recomendaciones
Algunas recomendaciones para mejorar el gobierno corporativo de las empresas públicas:
Aggiornar el marco normativo bajo el cual operan las EP para otorgarles mayor margen de maniobra, agilidad y flexibilidad en el marco del derecho público. Y así evitar también el proceso de huida hacia el derecho privado de las subsidiarias. Ya que esto dificulta su control y aumenta la discrecionalidad
Racionalizar y dar coherencia a un conjunto de decretos y leyes, que establecen alcances y definiciones que tienen que ver con el funcionamiento de las empresas públicas.
Promover marcos legales que habiliten asociaciones ágiles y transparentes de las empresas públicas con capitales privados. Una herramienta muy útil sería la búsqueda de financiamiento privado en el mercado de capitales.
Definir un marco más claro de relacionamiento entre el Poder Ejecutivo y las empresas públicas. El PE debe explicitar las metas, los objetivos a alcanzar tanto en lo comercial como lo social, y especialmente evaluar los resultados. Fundamental también resultan el papel de los organismos de regulación y control.
Fortalecer los procesos de planificación a largo plazo, y los procesos sinérgicos entre el conjunto de las empresas públicas.
Dotar de autonomía real a los directorios lo que debe ir acompañado de mecanismos de contralor y rendición de cuentas.

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